Aide publique au développement 2009 – 2011 : au-delà des mots

Alors que l’année 2008 marquait un point d’étape à mi-parcours des objectifs du Millénaire pour le développement (OMD), objectifs que s’est fixés la communauté internationale en 2000 pour réduire de moitié la pauvreté dans les pays en développement d’ici à 2015, un constat très sévère s’est imposé : aucun pays africain n’est en mesure d’atteindre tous ces objectifs. C’est pourquoi Oxfam France a fait de l’aide publique au développement l’une des priorités de sa campagne Europe solidaire, dans le cadre de la présidence française de l’Union européenne au second semestre 2008.

Le transfert de ressources financières des pays riches vers les pays pauvres pour des objectifs de développement, via l’aide publique au développement (APD), n’est pas la recette miracle pour lutter contre la pauvreté dans les pays en développement. Mais pour certains pays parmi les plus pauvres sur terre, lorsque les ressources financières nationales ne suffisent pas pour faire reculer la pauvreté, l’aide joue un rôle crucial, notamment dans les secteurs sociaux tels que l’éducation ou la santé Pour être plus efficace, l’aide doit être programmée sur des périodes plus longues et délivrée en temps et en heure. Le nombre de conditionnalités macroéconomiques attaché à l’aide doit être réduit. Il s’agit également de fournir l’aide en veillant à ce que son utilisation se fasse de manière transparente, en s’engageant à publier dès le départ plus d’informations sur les conventions d’aide, en s’assurant que les citoyens ainsi que les représentants aussi bien des pays bénéficiaires que des donateurs sont impliqués dans la planification, le suivi et l’évaluation de l’aide.]. La France ne se donne pas les moyens d’assurer ce minimum de solidarité internationale. Or face à la multiplication des « crises mondiales » – crises alimentaires, humanitaires, financières, climatiques et énergétiques – qui frappent de plein fouet les pays les plus pauvres de la planète, les efforts en faveur de la lutte contre la pauvreté dans ces pays sont plus que jamais nécessaires. La crise financière ne doit pas servir d’explication ou d’excuse, les hésitations du gouvernement ne sont pas nouvelles. Avant d’être un problème de finances, ce qui est en cause c’est un manque de volonté politique claire de faire de la réalisation des objectifs de développement internationaux une priorité pour la France. Pour le gouvernement français, l’aide au développement est envisagée principalement selon une grille de lecture étroite : contrôle de l’immigration, lutte contre le terrorisme, promotion des intérêts commerciaux et du rayonnement culturel français. Sans vision pour sa coopération, le gouvernement français met de côté le développement social et tire un trait sur les efforts entrepris ces dernières années pour lutter contre la pauvreté en Afrique et rendre l’aide plus efficace. Le secrétaire d’Etat à la coopération, Alain Joyandet, annonce une hausse de l’APD pour 2009. Un déchiffrage attentif des desseins de la coopération française pour 2009 offre une toute autre lecture, extrêmement préoccupante. En témoigne la coupe prévue, révélée par Oxfam France-Agir ici, fin octobre, d’une liste de 55 projets en Afrique-subsaharienne, pour plusieurs centaines de millions d’euros de coupes budgétaires programmées dans les projets de lutte contre la pauvreté en Afrique sub-saharienne. Notre action a permis un large débat national sur l’aide publique au développement, dans la presse mais surtout au Parlement lors des débats budgétaire. Au final, ce coup de projecteur a provoqué une « rallonge » de dernière minute au budget 2009 de 92,5 millions d’euros en projets de développement bilatéraux de la France en Afrique sub-saharienne dont la suppression avait été initialement programmée (une décision confirmée par un courrier personnel de Alain Joyandet à 0xfam France).

Analyse des chiffres de l’aide publique au développement de la France pour 2009-2011

Malgré les engagements présidentiels de faire de l’Afrique une priorité dans la politique de coopération, notamment lors de l’Assemblée générale des Nations unies en septembre dernier, et l’objectif affiché d’accroître l’APD de la France à hauteur de 0,7% de son revenu national brut (RNB) d’ici à 2015, la France ne sera pas en mesure de respecter ses promesses. Pour la première fois depuis l’an 2000, le montant de l’APD française a en effet reculé en 2007. Selon l’OCDE, l’APD française est passée de 10,60 milliards de dollars en 2006 – soit 0,47% du RNB – à 9,94 milliards de dollars en 2007 – soit 0,39% du RNB. Lors d’un discours prononcé au Cap, en Afrique du Sud, au début de l’année, Nicolas Sarkozy avait pourtant affirmé une hausse des « engagements financiers français bilatéraux pour l’Afrique subsaharienne » et ajouté « qui osera après parler de désengagement de la France ? ». A la vue du projet de loi de finances 2009 sur l’APD, osons ! L’abandon des dons bilatéraux aux services de base, comme la santé et l’éducation, – au profit d’un recours accru aux prêts devient une tendance lourde de la coopération française pour les prochaines années. L’augmentation de l’aide en 2009 repose en fait essentiellement sur la comptabilisation d’hypothétiques allègements de dettes. Au final, l’effort financier de la France en faveur de la lutte contre la pauvreté et les inégalités sont en baisse. Seule bonne nouvelle : l’augmentation des engagements multilatéraux de la France (Fonds européen de développement, Banque mondiale…). Mais le gouvernement a été clairement tenté de réduire ses engagements multilatéraux cette année, en particulier, sa contribution au Fond mondial de lutte contre le Sida, la Tuberculose et le Paludisme qui a finalement été sécurisée grâce à l’action des ONG. Il exprime clairement sa volonté de les réduire à l’avenir pour retrouver une plus large part de marge de manœuvre sur la partie bilatérale de l’aide. Les chiffres officiels de l’APD française pour la période 2009-2011 sont inquiétants : même en comptabilisant des allègements de dettes à des niveaux importants, la France n’atteindra pas l’objectif intermédiaire européen de 0,56% du RNB consacré à l’APD en 2010 et son aide baisse sur la période.

Une aide gonflée par les annulations de dette

La France a annulé les dettes de plusieurs pays pauvres ces dernières années. Ces annulations ont été utilisées pour gonfler artificiellement le montant de son aide publique au développement : elles ne représentent pas moins d’un tiers (28%) de l’APD officielle de la France, en moyenne, sur la période 2001 – 2007. L’augmentation du budget d’APD pour l’année 2009 de 31% s’explique en grande partie par l’anticipation des annulations de dettes qui pourraient être comptabilisées dans l’APD française, à hauteur de 2,4 milliards d’euros, en hausse de 235% par rapport aux prévisions pour 2008. Il s’agit des dettes de la Côte d’Ivoire et de la République Démocratique du Congo qui étaient déjà anticipées dans les lois budgétaires de 2007 et 2008.

Une France qui prête plus…

Désormais, le gouvernement va ré-endetter les pays africains sans réel effort budgétaire grâce aux prêts concessionnels de l’Agence Française de Développement (AFD) qui, comptabilisés par la France en APD, lui permettent de tenir ses engagements internationaux. Entre 2008 et 2009, la hausse affichée de l’APD repose principalement sur l’augmentation du volume des prêts octroyés par l’AFD (+98%). Cette augmentation des prêts de l’AFD correspond à l’augmentation des prêts souverains aux Etats africains, après plusieurs années de politique de désendettement du continent, et à la très forte progression des prêts non souverains dans les pays émergents ou à revenus intermédiaires (la Chine, la Thaïlande, l’Inde, l’Indonésie, le Pakistan ou le Brésil).

… qu’elle ne donne !

La légère hausse de l’aide française masque en réalité une chute de l’aide bilatérale en direction des pays les moins avancés, financée essentiellement sous forme de dons. Ce sont les projets en Afrique subsaharienne qui font principalement les frais des arbitrages politiques : l’instruction d’un grand nombre de projets qui devaient être engagés fin 2008 et en 2009 en Afrique, pour un montant total de 468 millions d’euros, est suspendue. En dépit des récentes déclarations d’Alain Joyandet qui affirme avoir obtenu, suite à notre action, 92,5 millions d’euros supplémentaires pour financer environ une dizaine de projets, la France ne se donne pas les moyens de financer les secteurs sociaux, en contradiction évidente avec les ambitions déclarées de vouloir concentrer les efforts pour la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement sur le continent africain. Et ce, alors qu’il est durement touché par les crises alimentaires, énergétiques et bientôt financières.

Une aide bilatérale française imprévisible

En contradiction totale avec la volonté affichée de la France d’améliorer la qualité de son aide au développement, l’aide française est aujourd’hui moins prévisible que jamais. Le budget débattu au Parlement n’offre aucune réelle lisibilité sur les engagements sectoriels ou géographiques de la France en 2009, et laisse craindre le pire pour 2010 et 2011. C’est en contradiction avec les récents engagements pris lors du Sommet d’Accra sur l’efficacité de l’aide, en septembre 2008.

Les urgentes mesures à prendre :

Le gouvernement français doit présenter un calendrier clair d’augmentation annuelle de l’APD française pour atteindre les objectifs européens : 0,7% du RNB consacré à l’aide d’ici à 2015, avec un objectif intermédiaire de 0,56% d’ici à 2010. Pour respecter l’objectif de 0,7% en 2015, c’est 1,5 milliard d’euros supplémentaire qui devrait être mobilisé chaque année, jusqu’en 2015.

Pour une stratégie de la coopération française…

La France devrait adopter un document stratégique à moyen terme définissant les orientations de sa politique de coopération au développement. A ce jour, la France ne dispose en effet d’aucune stratégie globale. Un tel document devra redonner sa place fondamentale à la lutte contre la pauvreté et les inégalités, conformément au Consensus européen pour le développement adopté en 2005 par l’Union européenne. Le gouvernement devra garantir que ces orientations soient respectées et ne soient pas brouillées par d’autres objectifs, comme le recommande également la Revue par les Pairs réalisée en 2008 par le Comité d’Aide au développement de l’OCDE. Il est inacceptable que les actions de développement soient détournées de leur objectif premier pour servir de moyen de pression sur les migrants, établis dans notre pays, ou de monnaie d’échange dans la négociation d’accords bilatéraux de « gestion concertée des flux migratoires ». … et un contrôle parlementaire accru La politique de coopération française doit être totalement transparente. Pour cela, le Parlement doit se donner les moyens de contrôler l’ensemble de la coopération de la France, y compris au sein des organismes multilatéraux, dont les décisions affectent la vie de millions de personnes dans le monde. Pour que la coopération française ne soit plus hors de contrôle, il faut créer au sein du Parlement une Délégation parlementaire aux organisations et négociations internationales. (voir notre ossier sur le contrôle parlementaire|Pour un contrôle parlementaire des politiques de développement (fiche de synthèse – PDF) Sur le même sujet :iste de 55 projets d’aide française au développement menacés de coupes budgétaire (novembre 2008) – [Les chiffres de l’aide française au développement pour la période 2009-2011->IMG/pdf/Chiffres-aide-developpement-france_2009.pdf] (octobre 2008)

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